Türk hukuk tarihinde Birinci Büyük Millet Meclisi'nin 20 Ocak 1921 tarih ve 85 sayılı yasayla kabul ettiği, kısa bir çerçeve anayasa niteliğindeki kanunun adıdır. 20 Nisan 1924'te kabul edilen anayasa için de aynı başlık kullanılmıştır. Teşkilat-ı Esasiye Kanunu yerine Anayasa adlandırmasının kullanımı ise 1945-1952 yılları arasında, yani anayasa dilinin Türkçeleştirildiği dönemde gerçekleşmiştir. Birinci Meclis'in 1921'de Kanun-ı Esasi yerine Teşkilat-ı Esasiye ibaresini tercih etmesinin sebebi, bu düzenlemenin Kanun-ı Esasi'yi yürürlükten kaldırmıyor olmasıdır.
Kanun-ı Esasi, Tanzimat'la başlayan modernleşme sürecinin devamı niteliğinde bir düzenleme olup, on iki başlık altında toplanan 119 maddeli Osmanlı Devleti'nin ilk Anayasasıdır. Bu metni Meclis-i Mahsus adıyla Midhat Paşa'nın (ö. 1884) başkanlığında oluşturulan bir komisyon Batı anayasalarından da faydalanarak hazırlamıştır. II. Abdülhamid'in (ö. 1918) tahta geçmesi ile Balkanlar'da başlayan dış gaileleri çözmek için İstanbul'da toplanan uluslararası Tersane Konferansı'nın açıldığı gün, 23 Aralık 1876'da meşrutiyetle birlikte ilan edildi. 14 Şubat 1878'te Meclis-i Meb'usan'ın tatil edilmesinden sonra bir manada uygulanmayan Kanun-ı Esasi, II. Meşrutiyet'in ilanı ile tekrar yürürlüğe girmiş ve 1924 Anayasası'nın kabulüne kadar yürürlükte kalmıştır.
1921 Anayasası'nın (Teşkilat-ı Esasiye Kanunu) kabulü öncesinin tarihi süreci ise kısaca şöyle özetlenebilir: Osmanlı Devleti'nin 30 Ekim 1918'de imzaladığı Mondros Mütarekesi sonrasında Anadolu ve Trakya'da Müdafaa-i Hukuk fikriyle pek çok milli cemiyet kuruldu. Bu dönemde Mustafa Kemal Paşa ve arkadaşlarının yürüttüğü çalışmalar sonucu bu milli cemiyetler en son Sivas Kongresi'nde tek çatı altında birleştirildi. Artık mücadeleyi kurulan "Anadolu ve Rumeli Müdafaa-i Hukuk Cemiyeti"nin "Heyet-i Temsiliye"si yürütecektir. Bu sırada gerçekleşen 1919 seçimleri sonucu toplanan son Osmanlı Meclis-i Mebusanı'nın 28 Ocak 1920 tarihinde gizli oturumda kabul ettiği Misak-ı Milli bildirisi 17 Şubatta ilan edildi. Bunun üzerine İtilaf Devletleri 16 Mart 1920'de başkent İstanbul'u fiilen ve resmen işgal ettiler. Meclis-i Mebusan da dağıtılılınca Ankara'da 23 Nisan 1920'de Büyük Millet Meclisi açıldı.
Birinci Meclis'in en önemli hedefi Misak-ı Milli'yi gerçekleştirmekti. Bu mecliste tartışmalar ve fikir ayrılıkları olsa da hiç kimse bu hedefin dışına çıkmamıştır. Milli Mücadele'yi de etkin bir şekilde bu Meclis, onun Hükumeti ve reis olarak seçtiği Mustafa Kemal Paşa yürütecektir.
1921 Anayasası Erzurum ve Sivas'ta temelleri atılmış olan "kuva-yı milliyeyi amil ve irade-i milliyeyi hakim kılmak" prensibinin anayasa metni haline getirilmesidir. Böylece Meclis açıldıktan kısa süre sonra devlet teşkilatı hukuki bir çerçeveye oturtulmuştur. Bu anayasada mahalli yönetim ilkeleri daha fazla ağırlık taşımaktadır. Büyük Millet Meclisi'nde o dönemde hakim olan gözde halkçılık anlayışının etkisiyle Anayasa'nın böyle bir tercihte bulunduğu aşikardır. 1921 Anayasası'nın temelinde, 13 Eylül 1920 tarihinde Mustafa Kemal Paşa tarafından Meclis'e hükûmet programı olarak sunulan ve 18 Eylül 1920'de Meclis'te okunan, Türk demokrasi ve anayasa tarihinde "Halkçılık Beyannamesi" olarak bilinen metin bulunmaktadır.
1921 Anayasası 23 madde ve bir ayrı maddeden oluşan kısa bir anayasadır. Bu Anayasa 14 maddesini taşra yönetimine, özellikle de yerinden yönetim ve mahalli yönetim ilkelerine ayırarak, o dönemde mahalli demokrasiye verdiği önemi ispatlamıştır. Bu bakımdan 1921 Anayasası'nda merkeziyetçilik sınırlı hatta istisnai, yerinden yönetim asli ve geneldir. Fakat hedeflenen milli devlet kurulmasında oluşturabileceği riskten ötürü ve dönemin siyasi şartları gereği zorunlu olarak tercih edilmesi gereken merkeziyetçi anlayış ağır basmıştır.
1921 Anayasası'nda taşra örgütlenmesinde bu yerinden yönetim yapıları, Anayasa'nın 10. maddesi hükmü çerçevesinde vilayetler, kazalar ve nahiyelerdir. Merkezde yasama ve yürütme erkleri Meclis'in uhdesinde toplanmıştır. Vekiller merkezde devletin memuru olarak kabul edilirken, taşrada valiler Büyük Millet Meclisi adına görev yapacaklardı. Anayasa gereği vilayetler ve nahiyeler mahalli işlerinde manevi şahsiyet (tüzel kişilik) ve muhtariyete sahipti. Kazaların ise manevi şahsiyeti yoktu, idaresi Büyük Millet Meclisi Hükûmeti tarafından tayin edilen ve valinin emri altında çalışan bir kaymakama verilmişti. Kaza sadece idari ve inzibati bir birimdi. Vilayet ve nahiyelerin organlarının seçimle iş başına gelmesi, tüzel kişiliklere sahip olmaları, mahalli işlerde icrai karar alabilme ve uygulayabilme imkanına sahip olmaları hiç şüphesiz idari muhtariyetlerinin bir gereğiydi.
Mahalli yönetim birimlerinin sahip oldukları bu muhtariyet, mutlak ve siyasi bir özerlik değildir. 1921 Anayasası, siyasi merkeziyetçiliğinden taviz vermemiştir. Zira Umumi Müfettişlik Kurumu, Ankara'daki siyasi merkezin hakim olduğunun bir ispatıdır. Ayrıca iç ve dış siyaset, adli ve askeri işler, uluslararası ekonomik ilişkiler ve birçok vilayeti ilgilendiren işlerde, milli güvenlik politikaları ve genel kanunların yapılmasında yetki merkezi Büyük Millet Meclisi Hükûmeti'nin hukuki yetkisindeydi. Bu gerçeklerden hareketle, 1921 Anayasası'nın etnik kimliklere korporatif federalizme erişecek nitelikte siyasi mahalli özerklik verdiği iddiaları tamamen hukuki dayanaktan yoksundur. Bunun yanında 1921 Anayasası Cumhuriyet dönemi belediyeciliğini etkileyen ilk ve en önemli anayasadır.
1921 Anayasası'nın milli egemenlik anlayışı temsili demokrasiye dayanır. Cumhuriyetin ilan edilmesi ve Halifeliğin kaldırılması gibi köklü düzenlemeler karşısında 1921 Anayasası ihtiyaçları karşılamaktan uzak kalınca 1924'te yeni bir Teşkilat-ı Esasiye Kanunu hazırlanmıştır. Bu yeni anayasa 9 Mart 1924'te başlayan Meclis görüşmelerinin ardından 20 Nisan 1924 tarihinde kabul ve ilan edilmiştir. 1924 Anayasası 105 madde ve bir geçici maddeden oluşur ve altı bölüm halinde düzenlenmiştir. Birinci bölümde Türkiye Devleti'nin nitelikleri ile yasama, yürütme ve yargı yetkilerinin hangi organlar tarafından kullanılacağı belirtilmiştir. İkinci bölüm yasamaya, üçüncü bölüm yürütmeye, dördüncü bölüm yargıya, beşinci bölüm vatandaşların sahip olduğu kamu hak ve özgürlüklerine, altıncı bölüm ise müteferrik (türlü) maddelere ayrılmıştır.
1924 Anayasası'nı kabul eden ikinci dönem Meclis, hem tek partiden oluşması hem de vekillerinin seçilme usulleri itibarıyla tartışmalı bir konumda olsa da bu anayasa, mahiyeti itibarıyla demokratik bir yapıya sahiptir. 1921 Anayasasında olduğu gibi bu anayasada da egemenliğin millete ait olması ve millet adına bu hakkın seçilmiş bir organ olan TBMM tarafından kullanılacağı hükmü önemli bir demokratik özelliktir. Öte yandan parlamenter yapısıyla, yasamanın Meclis tarafından, yürütme yetkisi de Meclis adına Cumhurbaşkanı ve Bakanlar Kurulu tarafından kullanılması hükmüyle seçilmişlere verilmiştir. Başbakanın belirlediği hükûmet, Cumhurbaşkanının onayı ve TBMM'nin güvenoyu ile kurulmaktadır. Siyasi sorumluluk, parlamenter sistemin gereği Cumhurbaşkanı'nda değil Başbakan ve Hükûmet'tedir.
1924 Anayasası ile TBMM, kurucu güç olma niteliğini sonlandırarak, artık normal bir meclis durumunu almıştır. Tek parti döneminde yapıldığı ve çoğunlukla tek parti döneminde uygulandığı halde bu anayasa demokrasiye açıktır. Mesela siyasi parti kurulmasını yasaklamaz, ancak demokratik düzenin işleyişini sağlam bir güvence altına alacak hükümlerden yoksundur. Meclis müzakerelerinde bazı maddeler üzerinde sert tartışmalar yaşanmış, Cumhurbaşkanı'na veto hakkı ile başkomutanlık verilmesi konularında TBMM direnç göstermiş ve parlamenter sisteme uygun bir geciktirici veto hakkı tanınmış, başkomutanlık da TBMM'nin manevi şahsına bırakılarak tasarıda Cumhurbaşkanı'nın yetkileri parlamenter sisteme uygun hale getirilmiştir.
1924 Anayasası'nda hükûmet sistemi, parlamenter sistem ile meclis hükûmeti sistemi arasında karma bir sistem olarak adlandırılmıştır. Bu sistemde "kuvvetler birliği ve görevler ayrılığı" vardır. Diğer taraftan 1924 Anayasası, dış dinamiklerin baskısıyla yapılmamış olması, olağan meclis tarafından hazırlanması yönüyle de Türkiye'nin en sivil ve demokratik kanun maddelerini ihtiva eder.
1924 Anayasası, teorik çerçevede "adi yasalardan farklı usul ve organlarca değiştirilebilen" şeklinde tanımlanan katı bir anayasa olarak ifade edilir. Bu Anayasa bazı maddeleri ve ortaya koyduğu normlar itibarıyla eleştirilmiştir. Eleştirilerin en başında yargı yolu teminatının ve genel savunma hakkının olmaması konusu gelir. Yargı erki 1924 Anayasası'nın 8. maddesine göre millet namına bağımsız mahkemeler tarafından kullanılmaktadır. Ancak daha sonra olağanüstü mahkemelerin kurulması bu Anayasa ile engellenmemiştir. Ayrıca tam olarak hakim teminatı olmaması da yargı bağımsızlığı açısından bir eksikliktir.
Anayasa teorisyenleri 1924 Anayasası'nın çoğulcu değil, çoğunlukçu demokrasi anlayışında olduğunu belirtmektedirler. Çoğunlukçu demokrasiyi çağrıştıran bu yapıdaki meclislerde, Meclis'in iradesinin sınırsız olduğu ve Meclis'te çoğunluğu elinde bulunduran parti veya grubun istediğini yapmakta serbest olduğu söylenmektedir. Kişisel hak ve hürriyetlerin yargısal güvencesinin olmaması, hürriyetlerin sınırlarının ortaya konmaması, çıkarılan kanunların Anayasa'ya uygunluğunu kontrol edecek üst yargı organlarının kurulmaması, yargı bağımsızlığının tam olarak sağlanamaması çoğulcu demokrasi anlayışının oluşmadığına dair göstergelerdir. Yine bu Anayasanın aynı zamanda iktidarın seçimler aracılığı ile el değiştirmesini neredeyse imkansız kıldığı da ileri sürülmektedir. Ancak 1924 Anayasası sosyal haklara yer vermese de, 1960 yılına kadar çıkardığı özel kanunlarla kabul edilen haklar bakımından döneme sosyal bir karakter vermiştir.
Türkiye Cumhuriyeti'nde 36 yıl gibi çok uzun süre yürürlükte kalan 1924 Anayasası, 1945 sonrasında ortaya çıkan siyasi ve toplumsal gelişmeler karşısında sorunları çözmede yetersiz kalmıştır. Bu da 1950'li yıllarda anayasa sorununu gündeme getirmiştir. Yaşanan siyasi krizler sonucu 27 Mayıs 1960'da Ordu bir hükûmet darbesi yaparak yönetime el koymuş ve ardından meclisi feshedip 1924 Anayasası'nı yürürlükten kaldırmıştır.
YAZAR
Zeki Çevik
