Sosyal bilimlerde idare kavramı; devleti, devlet organlarını, kamu gücünü kullanan birim, kişi ile makamları ve bunların faaliyetlerini anlatır. Kavram ilk olarak toplumun, insanların ihtiyaçlarının belirlenmesi ve karşılanması faaliyeti boyutuyla ikinci olarak ise bu faaliyeti gerçekleştiren teşkilat olarak tanımlanır.
İdarenin faaliyetleri, Anayasanın 5. maddesinde sayılan, devletin temel amaç ve görevlerine bakılarak anlaşılabilir. 5. maddeye göre devletin temel amaç ve görevleri, Türk milletinin bağımsızlığını ve bütünlüğünü, ülkenin bölünmezliğini, cumhuriyeti ve demokrasiyi korumak, kişilerin ve toplumun refah, huzur ve mutluluğunu sağlamak, kişinin temel hak ve hürriyetlerini, sosyal hukuk devleti ve adalet ilkeleriyle bağdaşmayacak surette sınırlayan siyasal, ekonomik ve sosyal engelleri kaldırmaya, insanın maddi ve manevi varlığının gelişmesi için gerekli şartları hazırlamaya çalışmaktır.
İnsanlığın gelişimine bakıldığında ilk ve temel devlet organının idare olduğu görülecektir. Günümüzde devletin yasama, yargı ve yürütme organlarından söz edilir ama devlet yapılanmasının ilk örneklerine bakıldığında bu kuvvetlerin tek organ, genellikle tek kişide toplandığını görülür. Hükümdar, kral, padişah, sultan, hem kural koymuş hem bu kuralların uygulanmasını sağlamış hem de meydana gelen uyuşmazlıkları çözmüştür. Yargının ve yasamanın yürütmeden ayrılması sürecinde ise idare, yürütmeyle iç içe geçmiş, yürütmenin parçası olmuştur. Günümüzde yürütme organı, idare teşkilatı hiyerarşisinin tepesinde yer almaktadır.
Organik olarak yasama ve yargıyı idareden ayırmak mümkündür. Yasama organı Anayasada belirtilmiştir (Türkiye'de TBMM). Yargı yetkisi, bağımsız mahkemeler tarafından kullanılır. Yürütme ise yukarıda da belirtildiği üzere aynı zamanda idari birimdir. Bu noktada unutulmaması gereken bir başka husus ise yargı ve yasama organlarının, bazı idari faaliyetlerinin varlığıdır. Örneğin personele, malların idaresine ve günlük işleyişe yönelik işlemler, yasama veya yargı faaliyeti değil, idari faaliyettir. Yürütmenin hükûmet sıfatıyla gerçekleştirdiği (parlamentoyla, başka devletlerle ilişkiler, milli güvenliğin sağlanması gibi) faaliyetler de idare işlevinin dışında kalır. Ayrıca belirtmek gerekir ki devlet organları (Yasama-Yargı-Yürütme) egemenlik yetkisini kullanır. İdareye hizmetlerini sunarken tanınan yetki ise "kamu gücü" veya "kamu kudreti" olarak adlandırılır. Yürütmeyi idareden ayıran bir başka nitelik de budur.
İdarenin oluşumu ve işleyişi, ülkelerin siyasal, sosyal, kültürel, ekonomik özelliklerine ve tarihi gelişimine göre farklılıklar gösterse dahi bazı temel ilkeler, tüm ülkeler için geçerlidir. (Sözü edilen ülkeler, gelişmiş hukuk sistemine sahip, modern toplum olarak da adlandırılan, Türkiye'nin de dahil olduğu ülkelerdir.) Bu bağlamda ilk olarak zikredilmesi gereken ilkeler: Merkezden yönetim ve yerinden yönetimdir (adem-i merkeziyet). Bu ilkeler, devletlerin tek veya bileşik yapılı olmasıyla aynı anlama gelmemektedir. Ayrıca merkezden ve yerinden yönetim şeklinin tek başına uygulanması kolay olmadığı gibi her iki sistem de birçok sakıncaları içermektedir. Bu sebeple iki sistem birlikte uygulanmaktadır. Anayasamızın 123. maddesine göre, idarenin kuruluş ve görevleri merkezden yönetim ve yerinden yönetim esaslarına dayanır.
İdarenin görevlerinin merkez veya merkeze bağlı makam ve görevliler tarafından yerine getirilmesine merkezden yönetim denilmektedir. Merkezden yönetimde idare, hiyerarşi bağı ile merkeze bağlanmış görevlilerden oluşan bir örgüt niteliğindedir. Kamu hizmetleri, tek bir çatı altında, tek merkezi kudretle hareket eden bir bütünü oluşturmaktadır. Hizmetlerin merkezden yürütülmesi aksamaya, gecikmeye yol açabileceği için bu sakınca, yetki genişliği esasıyla giderilmiştir. Merkeze bağlı bir bölge veya hizmetin başında bulunan memura merkezin karar almak ve uygulamak gibi kamu kudretinden doğan yetkileri tanınabilir. Bu durumda görev ve yetkisi sadece merkezin kararlarını, emir ve direktiflerini yerine getirmekten ibaret olan merkez memurunun yetkisi genişletilmiş olur. Anayasanın 126. maddesinde göre, illerin idaresi yetki genişliği esasına dayanır. İl idaresinin başındaki görevli olan vali, merkezin bazı yetkilerini kullanabilir. Bu ilkeye uygun davranılması halinde merkezin iş yükü azalır; daha etkili ve verimli hizmet sunulur.
Merkezden yönetim, merkez ve taşra teşkilatı olarak iki kısımda incelenir. Türkiye'nin idari yapısında merkezden yönetimin merkez teşkilatında Cumhurbaşkanlığı; Cumhurbaşkanlığı bünyesindeki Politika Kurulları, Ofisler ve Bakanlıklar mevcuttur. Merkeze bağlı taşra teşkilatı ise esas olarak il ve ilçelerden oluşur. Ayrıca gerekli görülmesi halinde bakanlıkların bölge birimleri de kurulabilir. Yerinden yönetim (adem-i merkeziyet) ise kamu hizmetlerinin yerine getirilmesinde karar almak ve uygulamak yetkisinin, merkezi idare teşkilatı dışında, merkezden bağımsız tüzel kişiliği olan idarelere verilmesidir. Yerinden yönetim idareleri coğrafi esaslı ve hizmet esaslı olarak kurulur. Belli bir coğrafi alana hizmet sunmakla görevli olanlar, yer bakımından yerinden yönetim idaresi; belli bir hizmeti ifa etmek üzere kurulanlar ise hizmet bakımından yerinden yönetim idaresi olarak adlandırılmaktadır.
Türkiye'de il özel idareleri, belediyeler ve köyler, belirli coğrafi alana kanunla belirlenen hizmetleri sunmakla görevli, yerinden yönetim idareleridirler. Bu idari birimlere mahalli idareler denilmektedir. Merkezi idarenin hiyerarşisi dışında, belirli kamu hizmetlerini yerine getirmek üzere kurulan kamu tüzel kişileri (örn. üniversiteler), kamu kurumu olarak da nitelendirilir. Kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları ise belli bir mesleğin mensuplarını bir araya getiren, kanunla kurulan kamu tüzel kişileridir. İdarede yerinden yönetim, merkezi idareden bağımsızlık, özerklik kavramları, asla siyasal bağımsızlık anlamına gelmemektedir. Yerinden yönetimin gerektirdiği bağımsızlık, yasalarla verilen görevleri yerine getirebilmek için karar alabilme ve bu kararları uygulayabilme serbestisidir. Bu sebeple idare, kuruluş ve görevleriyle bir bütündür. Anayasa Mahkemesi'nin ifadesiyle: "Bu ilkeyle, idarenin yerine getirdiği çeşitli görevlerle bu görevleri yerine getiren kurumları arasında birlik sağlanması ve idari yapı içinde yer alan kurumların bir bütünlük içerisinde çalışması öngörülmüştür." Bu sebeple idarenin bütünlüğü ilkesi federal ve bölgeli devletler için de geçerli bir ilkedir.
İdarenin bütünlüğü ilkesi, kamu hizmetlerinin etkin ve verimli sunulmasını sağlaması bakımından ayrıca önem taşımaktadır. İdarenin bütünlüğü ilkesinin uygulanmasını ve kamu hizmetlerindeki uyumu sağlamak için geliştirilen iki temel denetim sistemi vardır. Bunlar hiyerarşi ve idari vesayet denetimidir.
Hiyerarşi, idari makam ve görevlilerin ast üst ilişkisiyle aşağıdan yukarıya doğru birbirlerine bağlanmasıdır. Böylece idari teşkilatın en üst kademesinde bulunan yönetici tüm örgütü yönlendirebilmek, yönetebilmek imkanına sahip olmaktadır. Hemen belirtmek gerekir ki hiyerarşi ilişkisi sadece merkezden yönetime özgü bir denetim değildir. Tüm idare teşkilatı için söz konusudur. İdari vesayet ise -esas olarak- merkezden yönetimin yerinden yönetim üzerindeki denetimidir. Ayrıca iki ayrı yerinden yönetim idaresi arasında da denetim ilişkisi kurulabilir. Bu denetimleri hiyerarşi (ast üst) ilişkisinden ayıran temel nitelik, idari vesayet ilişkisinin kanunla düzenlenmesi ve kanundaki esaslara uygun kullanılması gerekliliğidir. Hiyerarşi ise ast üst ilişkisinden kaynaklanan genel bir denetim esasıdır. Bazı istisnalar hariç, kanunla ayrıca düzenlenmesi gerekmez. Bu bağlamda öncelikli bir kavram da kanunilik, yani hukukiliktir. İdarenin kuruluşu ve görevleri, hukuk kurallarıyla belirlenmelidir. Anayasada kanun ifadesi kullanılmıştır. Ancak hukuk kavramı, kanunun üzerindeki temel hukuk ilkelerini ve idari düzenleyici işlemleri de kapsadığı için tercih edilmiştir.
Anayasanın 3. maddesinde sayılan devletin temel nitelikleri aynı zamanda idarenin kuruluşunun ve işleyişinin de temel ilkeleridir. 3. maddenin yanı sıra adalet, kazanılmış haklara saygı, ölçülülük, eşitlik, belirlilik, hukuki güvenlik gibi ilkelerin de incelenmesi gerekir. İdare, insan hayatının (neredeyse) her anıyla ilgili yetki kullanır. Bu sebeple hukukla bağlı olmak, kişi hak ve hürriyetlerinin korunması bakımından çok önemlidir.
YAZAR
Turan Yıldırım
