Devletin egemenlik yetkilerinden birisi olan yasama, genel ve asli kural koyma yetkisidir. Bu yetkiyi kullanan organa yasama organı denilir. Bu organlara genelde parlamento adı verilmektedir. Parlamentolar tek veya çift meclisli olabilir. Yasama organı üyelerine milletvekili ya da senatör denilmektedir. Yasama işlemleri kanun ve karar şeklinde ikiye ayrılır. Yasama organları yasama dışında, milleti temsil etme, denetleme ve müzakere işlevlerini yerine getirir. Yasama organının yapısı, oluşumu ve işlevi devlet ve hükûmet sistemlerine göre değişmektedir.
Yasama yetkisi (teşri salahiyeti), kanun koyma, kaldırma ve değiştirme yetkisidir. 1982 Anayasası'nın "Yasama yetkisi" kenar başlıklı 7. maddesine göre, "Yasama yetkisi Türk Milleti adına Türkiye Büyük Millet Meclisinindir". Anayasa'nın 87. maddesinde, Türkiye Büyük Millet Meclisi'nin görev ve yetkileri arasında "kanun koymak, değiştirmek ve kaldırmak" sayılmıştır. Yasama yetkisi; genel, asli ve devredilmez bir yetkidir. Yasama yetkisinin genelliği, anayasaya aykırı olmadan her konunun kanunla düzenlenebilmesidir. Yasama yetkisinin asliliği, anayasada yer almasa dahi bir konunun ilk elden, doğrudan düzenlenebilmesidir. Bu ilke gereğince kanunun ilk elden düzenlediği alanda yürütme organı ikincil düzenlemeler yapabilir. Anayasa'nın 7. maddesine göre "Yasama yetkisi devredilemez". Yasama organının kanunla düzenlenecek bir alanda düzenleme yetkisini yürütmeye devretmesi bu ilkeye aykırılık oluşturur. Yasama organı kanunun esaslarını belirledikten sonra özel ve teknik hususları yürütme organının düzenleme alanına bırakabilir. Kısacası, yasama yetkisi yasama organı tarafından, kanun koymak, değiştirmek ve kaldırmak şeklinde kullanılan, genel, asli ve devredilmez bir yetkidir.
Yasama yetkisi kullanan temsili nitelikte ve seçilmiş yasama organları modern devlette ortaya çıkmıştır. Orta Çağ'a hakim monarşik devlet yapılanmasında tüm egemenlik yetkileri hükümdarlarda (kral, padişah, sultan vb.) toplanmıştır. Hükümdarlar bu yetkilerini kullanırken kendilerine yardımcı, atanmış danışma meclisleri oluşturmuştur. Örneğin İngiltere'de kralların yanında 1200'lü yıllara kadar "Witan Meclisi" bulunurken; Osmanlı'da Padişahlar'ın yanında Tanzimat'a kadar "Divan-ı Hümayun", Tanzimat Dönemi'nde "Meclis-i Meşveret" yer almıştır. Yeni Çağ'da milli egemenlik, kuvvetler ayrılığı ve temsili demokrasi ilkelerine dayalı liberal devlet anlayışının ortaya çıkması ile atanmış danışma meclisleri, seçilmiş yasama organına dönüşmüştür. Parlamento tarihinde ilk yasama organının İngiltere'de 1295 tarihinde oluşturulan "Magnum Conclium" olduğu kabul edilir. Tarihimizde temsili nitelikte ve seçimle oluşan ilk yasama organı 1876 Kanun-i Esasi ile kurulan, Meclis-i Umûmi'dir. Yine tarihimizdeki ilk kurucu meclis Kurtuluş Savaşı'nı yöneten ve gazi unvanına sahip olan 23 Nisan 1920 tarihinde oluşmuş Büyük Millet Meclisi'dir.
Yasama organlarının yapısı devletin ideolojisi ve şekline göre "tek meclisli" (unicameral) ya da "iki meclisli" (bicameral) olabilmektedir. Tarihsel olarak parlamentonun iki daireye bölünmesi İngiltere'de 1332 yılında gerçekleşmiştir. Asalet unvanına sahip baronlar ve kontlar gibi soyluların toplandığı salona "Lordlar Kamarası" (The House of Lords); tüccar, iş adamı, sanayici gibi şehir ve kasaba temsilcilerinin bulunduğu salona "Avam Kamarası" (The House of Commons) denilmiştir. Federal (ABD, Almanya, İsviçre) ve bölgeli devletlerin (İtalya, İspanya), yasama organları her zaman çift meclislidir. Meclisin bir dairesi, tüm halkı temsil ederken; diğeri eyaletler veya bölgeleri temsil eder. Dünya Parlamentolar Birliği (Inter-Parliamentary Union) verilerine göre Dünya'da 193 devletten 79'u çift meclisli, 114'ü tek meclislidir. Tarihimizde 1876 ve 1961 Anayasaları çift meclisli; 1921, 1924 ve 1982 Anayasaları tek meclisli bir yasama organı öngörmüştür. Çin, Küba, Kuzey Kore, Laos ve Vietnam gibi sosyalist devletlerde demokratik merkeziyetçilik ilkesi kabul edildiğinden yasama organları tek meclislidir.
Günümüzde yasama organlarının iç yapısı ve çalışma düzeni birbirine benzer. Yasama organları genel kurul, başkanlık divanı, komisyonlar ve siyasi parti gruplarından oluşur. Yasama organlarının çalışma düzeni "içtüzükle" belirlenir. Başkanlık divanı, yasama organının yönetim birimidir. Başkanlık divanına meclis başkanı başkanlık eder ve tüm idari işlerden sorumludur. Yasama organlarının başkanları, milletvekilleri içinden seçilmektedir. Başkan, yasama organını temsil eder ve tüm yasama çalışmalarını yönetir. Genel kurul, yasama yetkisini kullanan karar organıdır. Bir işlemin yasama işlemi olabilmesi için genel kurul kararı olması gerekir. Genel kurulun karara bağlayacağı konular "yasama komisyonları" tarafından hazırlanır. Komisyonlar mecliste bulunan siyasi partilerin oranına göre oluşur. Siyasi parti grupları, mecliste temsil edilen siyasi partiler tarafından kurulur.
Yasama organı üyelerine milletvekili ya da senatör denilir. Çift meclisli yasama organlarında millet meclisi üyelerine milletvekili, senato üyelerine senatör denilmektedir. Milletvekilleri genel seçimlerle belirlenirken, senatörler farklı usullerle belirlenir. Federal devletlerde federe devlet temsilcileri senatör olurken, İngiltere'de soyluluk esasına göre belirlenmektedir. Milletvekillerine yasama çalışmalarına özgürce katılabilmeleri için yasama sorumsuzluğu ve dokunulmazlık hakkı tanınmaktadır. Sorumsuzluk kapsamında milletvekilleri yasama çalışmaları sırasında söylediği söz ve kullandığı oylardan dolayı sorumlu tutulmaz. Dokunulmazlık ise milletvekillerinin işlediği suçlar nedeniyle gözaltına alınmasını, tutuklanmasını ve yargılanmasını engeller. Milletvekillerinin istifa etmesi, seçilmeye engel bir suçtan hüküm giymesi, vekillikle bağdaşmaz bir görevi sürdürmesi, görevinde devamsızlık yapması milletvekilliğinin düşme sebepleri olarak kabul edilmektedir.
Yasama işlemleri, "kanun" veya "karar" adını alır. Kanun teklif etme hakkı milletvekillerine, hükûmete veya halka tanınabilmektedir. Kanun teklifleri yasama organının genel kurulunda oylanarak kabul edilir. Devlet başkanlarının onayı sonrasında yürürlüğe girer. Bazı ülkelerde kanunlar ve özellikle anayasa değişikliği kanunları halkoyuna sunulur. Kanunlar; genel, soyut, sürekli ve açık olmalıdır. Kişiye ve somut olaya özgü veya süreye bağlı kanun yapılmaz. Kanunların açık ve anlaşılır olması özellikle temel hak ve hürriyetlerin korunması bakımından önemlidir. Buna "kanunilik ilkesi" denilmektedir. Kanunların anayasaya uygunluğunun denetimi anayasa yargısı tarafından yapılır. Meclis kararları yasama organının takdir yetkisine girdiğinden devlet başkanının onayına ya da yargısal denetime tabi tutulmaz.
Yasama organları yasama yetkisi dışında milleti temsil, müzakare ve denetim işlevlerine sahiptir. Millet egemenliği anlayışına dayalı liberal rejimlerde milleti yasama organı temsil eder. Örneğin "Milletin temsili" kenar başlıklı, 1982 Anayasası'nın 80. maddesine göre, "Türkiye Büyük Millet Meclisi üyeleri, seçildikleri bölgeyi veya kendilerini seçenleri değil, bütün Milleti temsil ederler". Bu nedenle seçmenler, vekilleri bir sonraki seçime kadar görevden alamaz. Bu ilişkiye "temsili vekalet" denilmektedir. Halk egemenliği anlayışına dayalı sosyalist rejimlerde milletvekilleri, tüm milleti değil, sadece kendilerini seçenleri temsil etmekte ve seçmenler tarafından görevden alınabilmektedir. Bu duruma "emredici vekalet" ilişkisi denilmektedir. İran, Pakistan, Afganistan ve bazı Arap ülkeleri gibi İslam devletleri anayasalarında, Allah'ın egemenliği ile sınırlı bir yasama yetkisi kabul edilmekte, seçimle oluşan yasama organlarına "ŞÃ»ra Meclisi" adı verilmektedir. Yasama organlarının önemli işlevlerinden biri müzakeredir. Yasama organları, oluşum ve işleyiş olarak tüm konuların özgürce müzakere edilebildiği bir yapıdır. Bu açıdan modern demokrasilerde çok partili sistem, iktidar ve muhalefet dengesi, yasama organı çalışmalarının açık olması önemlidir. Yasama organlarının bir diğer işlevi denetimdir. Denetim araçları hükûmet sistemlerine göre değişmektedir. Ancak tüm sistemlerde yasama organlarına tanınan "bütçe hakkı" mali denetim aracıdır. Gensoru parlamenter sistemlerde siyasi denetim aracıdır. Meclis soruşturmaları yoluyla, cezai denetim gerçekleştirilir.
Özetle yasama, genel, asli ve devredilmez nitelikte kural koyma yetkisidir. Bu yetkiyi yasama organları kullanır. Yasama yetkisinin kaynağı, liberal anayasalarda millet, sosyalist anayasalarda halk, İslami anayasalarda Allah'tır. Sosyalist devletlerde yasamanın mutlak üstünlüğü, İslami devletlerde yasamanın İslam hukuku ile sınırlı olduğu, liberal devletlerde ise yasamanın anayasa ile sınırlı olduğu kabul edilmektedir. Tüm sistemlerde yasama organının; kanun yapma, hükûmeti denetleme, milleti temsil etme ve müzakere işlevleri bulunmaktadır. Yasama işlevini yerine getiren milletvekillerinin seçiminde liberal ve İslami rejimlerde çok partili, sosyalist rejimlerde tek partili bir sistem yer almaktadır. Milletvekillerine yasama işlevini tam olarak yerine getirmeleri için yasama sorumsuzluğu ve dokunulmazlık tanınmaktadır.
YAZAR
Abdurrahman Eren
